2017年3月26日，原告与第三人签订《装饰装修工程股东合作协议》，约定“双方以原告承接的某绿地装修项目为合作投资项目，双方均认可该项目的全部商务条件，甲方委派李某平，乙方委派崔某斌，分别代表甲乙双方行使监督管理权利……”协议签订后，第三人完成涉案项目公共部位装修工程的施工。后第三人向被告举报原告在涉案项目中存在转包行为，要求予以查处。被告经调查，确认原告将涉案项目公共部位装修工程转包给第三人施工，其行为违反《建设工程质量管理条例》第二十五条规定，构成转包，作出罚款9464元的行政处罚决定。

　　原告不服被告行政处罚，向法院提起诉讼。一审法院经审理后认为，被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。二审法院经审理后认为，被告认定原告将案涉工程转包给第三人并作出的处罚决定，主要证据不足，应予撤销。

　　本案的焦点问题就在于被告认定原告将其承建的涉案项目公共部位装修工程转包给第三人，事实是否清楚，证据是否充分。

　　本案中，被告认定原告构成转包，其事实基础在于原告与第三人签订《装饰装修工程股东合作协议》，该协议认定双方为合伙型联营。在涉案装修工程项目施工过程中，项目经理及施工作业人员均系第三人的工作人员，原告并未参与项目管理、技术指导及施工活动。据此，被告和一审法院均认为原告通过采取合伙联营的方式，直接将其承包的全部工程转给第三方施工，其行为违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款规定，属于《建筑工程项目施工发包与承包违背法律规定的行为认定查处管理办法》第八条第一款第六项“承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的，应当认定为转包”的情形。

　　但本案的关键点还在于被告提供的证据能否证明其所描述的违法事实。二审法院指出，一审法院和被告在上述违法事实的认定中，双方之间的合伙联营关系已有生效民事裁定予以认可，但“涉案装修工程项目施工的过程中，项目经理及施工作业人员均系第三人的工作人员，原告并未参与项目管理、技术指导及施工活动”的事实认定并无相应的证据。且本案其他在案证据，即两份询问笔录中，被询问人均认可了原告和第三人派驻在涉案项目的职工均在岗履职参与了施工。上述证据无法相互印证，没形成完整的证据链，在此情况下，本案违法事实是否成立明显存在争议，被告据此作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足。

　　《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）于7月15日开始实施，第四十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。与修订前相比，该条款增加了“证据不足的，不得给予行政处罚”的内容，对行政处罚中的证据效力予以强调：即行政处罚决定的作出必须要有明确的事实依据，而事实的查明必须有充分的证据证明。若行政机关据以处罚的违法事实并无相应的证据证明，或根据在案证据无法充分认定违法事实是不是真的存在，则行政机关不得据此作出行政处罚。

　　实践中，部分行政机关认定违法事实时往往以经验判断作为依据，不重视寻找相应的证据。即便有证据，也对证据能否形成完整的证据链、能否印证待证事实考虑不充分，这样轻易造成行政处罚决定因缺乏事实依据而被撤销。

　　本案中，被告在关键的争议事实部分缺乏直接证据，且其提供的其他证据与该争议事实明显存在矛盾。被告能够最终靠进一步的补充调查，例如通过询问笔录中提到的原告项目部负责人在涉案项目中承接的工作，进一步寻找是否有相应的佐证，核查原告代表是否在岗履行了相应工作，判断其是否实际参与了相应的施工活动，是否构成转包。

　　在行政处罚中，要想认定某一违法事实是否成立，不仅需要相应的证据，还需要在相应证据基础上完成对证据的审查运用。这就要求行政机关不仅需要注重证据，更要掌握证据的审查运用规则。只有准确认识和适用证据，掌握证据审查运用规则，才能最好能够降低行政处罚过程中的事实认定偏差，提升行政处罚决定的准确性和合法性。

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